“政策放水”，保護區(qū)缺保護

自然保護區(qū)內亂象多發(fā)，原因多樣。其中，在一些地方出現(xiàn)的“政策放水”現(xiàn)象值得警惕。

第一，地方法規(guī)層面為破壞生態(tài)行為“放水”。“上有政策，下有對策”，一些地方竟從政策法規(guī)層面打“擦邊球”。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出的通報指出，《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》不一致，將國家規(guī)定的“禁止在自然保護區(qū)內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動，縮減為“禁止進行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動，而這3類都是近年來發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項，其他7類恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項。2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護區(qū)實驗區(qū)進行礦產(chǎn)開采。

中國人民大學法學院教授周珂說，隨意調整保護事項，為侵占自然保護區(qū)的違法行為打開方便之門。一旦開了這個口子，破壞自然保護區(qū)生態(tài)的現(xiàn)象就難以控制。

同時，一些地方還出臺“土政策”干預環(huán)境執(zhí)法。

北京大學中國持續(xù)發(fā)展研究中心常務副主任宋豫秦說，上述做法違背法律法規(guī)，在立法和政策制度層面為破壞生態(tài)行為“放水”，為自然保護區(qū)的開發(fā)破壞行為撐“保護傘”。

第二，考核政策“放水”傳遞錯誤政績導向。一些地方“以GDP論英雄”的政績觀根深蒂固，為發(fā)展經(jīng)濟調減生態(tài)考核指標，使政府官員只看短期、顯性經(jīng)濟利益，助長了當前自然保護區(qū)建設中存在的違法違規(guī)行為。

甘肅省張掖市在設定全市黨政領導干部績效考核時，把2015年和2016年環(huán)境資源類指標分值分別設為9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。

“有些地方干部對綠色發(fā)展重視不夠，對‘綠水青山就是金山銀山’認識不夠，片面追求經(jīng)濟增長。”中共中央編譯局研究員曹榮湘說，生態(tài)底線意識的缺乏，使他們不惜違反自然保護法律法規(guī)，將“發(fā)展”置于“保護”之前，甚至以權謀私、搞權錢交易，導致破壞自然保護區(qū)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

第三，執(zhí)行“放水”，監(jiān)管層層失守。一些地方職能部門在掌握和運用相關法律、法規(guī)時搞變通、打折扣，執(zhí)行不力、把關不嚴。

一個省級整改通報的信息顯示，該省水利廳編制的省內一大型湖泊采砂規(guī)劃修編報告(2014年-2018年)中，湖內批準的3個采砂區(qū)，有128平方公里在銀魚產(chǎn)卵場省級自然保護區(qū)核心區(qū)內，5.54平方公里在實驗區(qū)內。理應履行監(jiān)管職責昀水利部門竟為在保護區(qū)采砂大開方便之門，當?shù)匾婪ㄒ酪?guī)進行了嚴肅查處。

周珂說，一些地方只看重眼前的經(jīng)濟利益，對違反自然保護區(qū)法律、法規(guī)的開發(fā)建設項目采取默許態(tài)度；一些地方主管部門責任不落實、履職不到位，各自為政、相互推諉，造成環(huán)境保護相關制度執(zhí)行不力。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出的通報指出，甘肅省國土資源廳在2014年10月國務院批復甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)劃界后，仍違法違規(guī)延續(xù)、變更或審批14宗礦權，性質惡劣。甘肅省發(fā)展改革委在項目核準和驗收工作中，以國土、環(huán)保、林業(yè)等部門前置審批作為“擋箭牌”，違法違規(guī)核準、驗收保護區(qū)內非法建設項目。甘肅省環(huán)境保護廳不僅沒有加強對有關部門工作的指導、監(jiān)督，反而在保護區(qū)劃界確定后仍違法違規(guī)審批或驗收項目。

嚴肅問責讓制度“硬”起來

還自然保護區(qū)以綠色，要有“壯士斷腕”的決心，更需要長期的制度建設作為保障。當前各地不遮掩回避，正在對自然保護區(qū)存在的違法違規(guī)問題嚴格整治，嚴肅問責。專家建議，要依法嚴懲違法違規(guī)行為，保持制度剛性，形成強大震懾，倒逼責任落實。

專家認為，在清查自然保護區(qū)違法違規(guī)開發(fā)情況時，要重點檢查采礦、道路、水電、林業(yè)開發(fā)、非法旅游、侵占保護區(qū)從事非法捕撈、種養(yǎng)殖業(yè)等行為，發(fā)現(xiàn)問題立即整改；同時各有關部門要依據(jù)各自職責，切實加強涉及自然保護區(qū)建設項目的準入審查，禁止在自然保護區(qū)內進行開礦、開墾、挖沙、采石等明令禁止的活動，對在自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內違法開展的水電開發(fā)、房地產(chǎn)、旅游開發(fā)等活動，要立即予以關�；蜿P閉，限期拆除，并實施生態(tài)恢復。

一個不容忽視的現(xiàn)象是，一些省級自然保護區(qū)建立后，缺乏機構編制，缺少人員。“自然保護區(qū)不應僅僅停留在名稱上、概念上，要做到‘名副其實’。”曹榮湘、宋豫秦等專家建議，各地進一步理順自然保護區(qū)管理機制、健全管理機構，健全生態(tài)補償機制。

專家指出，中央對甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的嚴肅處理釋放出明確信號，誰不重視生態(tài)保護，必將受到嚴懲，付出代價。生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關鍵在領導干部，應優(yōu)化績效考核制度讓各級黨政干部切實轉變觀念，堅守生態(tài)底線；對領導不力，失職失責的，要嚴肅問責，公開曝光，以儆效尤。

“各級黨政領導必須切實落實綠色發(fā)展理念，把生態(tài)環(huán)境保護放在更突出位置，把劃定和嚴守生態(tài)紅線作為重大的歷史性使命，使自然保護區(qū)建設成為自覺的常態(tài)行動�！彼卧デ卣f。

一些地方正在試點開展的領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，對自然保護區(qū)保護具有重要意義。受訪專家認為，應進一步建立健全自然資產(chǎn)離任審計制度和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，在領導干部離任前對保護區(qū)內的自然資源、生態(tài)保護情況進行審計，一旦發(fā)現(xiàn)問題要追究責任，絕不姑息，念好“緊箍咒”，算好“生態(tài)賬”，督促、倒逼各地履行生態(tài)環(huán)境保護責任。